近年來,隨著全球開放數據運動的迅猛發展,政府數據的開放共享與合作也日益引起各國政府的重視。美國作為全球開放數據運動的領導者,在加強開放政府數據與合作共享方面也一直走在世界前列。

  雖然我國在推動政府數據開放共享的合作方面也做出了一些實踐探索,部分地方政府在開放數據、引導社會力量參與等方面已經取得了一些進展,但是從總體來看,與美國開展的全方位、多層次、多形式的合作模式相比,我國政府數據的開放共享合作進程還有一定的差距。在理論研究方面,目前國內學者大多關注于政府數據開放的平臺、現狀、實踐經驗與啟示的研究等,而對政府數據開放的具體合作方式和模式則研究甚少。因此,本文通過對美國政府數據開放的合作模式進行探討,以期借鑒他們的成功經驗,為我國更好地開展政府數據開放共享與合作提供參考。

  1 政府間合作

  美國是聯邦制國家,政府活動主要在地方、州、聯邦3個行政等級之間。因此,政府間關系主要是聯邦與州、州與地方、聯邦與地方、州與州、地方與地方等方面的關系。就美國政府數據開放而言,政府間進行開放數據合作主要有以下3種模式。

  1.1 層級式

  層級式合作是指不同層級的政府部門之間的合作。政府數據開放是一項“承上啟下”的巨大工程,不能僅僅依靠聯邦、州或者地方政府單一層級的職能,而是需要通過多層級的政府間的協作來完成。建立多級政府部門間的有效合作體系,是政府數據開放政策得以順利制定和執行的重要保障。

  以美國交通部(Department of Transportation,DOT)為例,根據美國預算管理局(Office of Management and Budget,OMB)頒布的《開放政府指令》要求:“聯邦政府各部門也應制定相應的開放政府計劃”,DOT建立了跨部門協作小組,通過各部門間的合理分工和相互協作,制定本機構的《開放政府計劃》,保證DOT開放數據工作的順利開展。

  美國交通部的開放政府組織架構圖見圖1,其中,主管發起人、Open.Gov行政指導組以及各個工作組共同起草了《開放政府計劃》。在制定整個計劃期間,主管發起人聯合其他跨部門和跨學科領域(即政策、法律、技術)的代表保持該機構對開放政府活動的廣泛關注。DOT的Open。Gov行政指導組主要負責監督開放政府計劃的制定,并分配各工作組和小分組的工作,以滿足開放政府指令的具體要求。各組由CIO辦公室、部內專業代表與運行管理機構中相應級別、??迫藛T組成??傮w而言,近200名員工參與了這場開放政府工作。如表1所示:

圖1 美國交通部的開放政府組織架構

表1 DOT開放政府組成及關注的問題

  由表1可見,Data.gov組是開放數據的直接關聯機構,它包含各個運行管理機構中的CIO,其任務是審查擬發布于國家政府數據開放門戶Data.gov上的數據集。此外,開放政府指令還要求選舉出兩名高級官員,與Data.gov組共同完成與國家門戶運維機構、聯邦CIO委員會的對接。

  目前,交通部將具體的開放任務分配給各個擁有數據的運行管理機構,并聯合各機構的CIO,承上啟下地執行在國家門戶中的開放任務;設立CIO辦公室等,作為承擔開放職責的現行管理主體;并設立協調信息技術的官員,將開放數據職責融入現有崗位,加強這些人員的權利。正是由于各部門之間的相互配合和有效合作,才使得交通部的政府開放計劃得以順利開展和執行。

  1.2 平行式

  平行式合作是指相互間沒有隸屬關系的同級政府機關或者不屬同一系統的機關之間的合作。建立一個分工合理、運轉良好的多部門合作體系,有利于各部門各施所長,實現多部門之間數據的互聯互通,提升政府在管理和決策方面的科學化和精細化,規避過去各個部門主要依據自身數據進行決策的弊端。

  美國是氣象災害頻發的國家,為減少氣象災害帶來的嚴重損失,2014年3月,美國白宮宣布:美國國家海洋大氣局、美國國家航空航天局、美國地質調查局以及其他聯邦機構進行合作,將各自所擁有的氣象數據發布在Data。gov上。除了基本的氣象數據之外,各機構還在Data.gov站點上提供了若干工具和資源來幫助參與者更好地發掘數據背后的價值。美國政府希望通過這項數據開放計劃讓更多的社會機構和研究團體參與到氣候研究中來,進而降低極端天氣事件帶來的損失。

  City-data是美國知名的城市數據網站。該網站匯集了美國各地74000多個城市的照片、最新的房地產價格和銷售趨勢圖、衛星照片、人口統計數據、各種地方新聞鏈接等。這些數據信息主要來自美國商務部、聯邦住房金融局、國家氣象局、美國人口普查局等機構,并通過彼此合作將各自所擁有的數據進行開放共享,整理出包括美國所有城市的詳細資料,并匯總發布在City-data.com上。用戶登錄該網站即可找到自己所需的各種信息,包括人口、氣象、生活成本、犯罪率等。截至2015年8月,該網站訪問量已達每月1800萬,在121本書籍中被引用,在CNN、紐約的WABC、坦帕灣的Bay News 9以及美國今日熱門網站等許多地方被報道過。

  1.3 區域式

  從政府數據開放的角度而言,可以將區域式合作理解為:相鄰的兩個或者兩個以上的區域內的政府,通過彼此之間加強合作與建立機制以促進政府數據開放和整體解決數據開放問題的合作模式。

  目前,在美、英等國以及經合組織等國際組織的推動下,政府數據開放已經成為國際合作的重要議題,主要發達國家、發展中國家都將合作納入政府數據開放共享的進程中。

  1.4 分析與總結

  綜上所述,層級式、平行式、開放式3種合作模式各有利弊:

 ?。?)層級式合作,主要是根據機構內各職能部門的性質差異,通過上級部門(交通部Open Gov行政指導組)對下級部門(各工作組和小分組)的工作進行統一領導和分級管理,確定各部門的工作職責,并通過各部門間的分工協作,從而保證交通部政府數據開放共享工作的順利進行。由于上級部門的集中領導和統一管理,因而部門間的整體意識和協作能力較強,上級命令更易貫徹執行。其缺點主要是當中間層級過多時,會影響信息傳達的效率;而且各平行部門間缺乏溝通,也容易造成信息閉塞或流通不暢。

 ?。?)平行式合作,由于各政府機構間沒有隸屬關系,因此其合作主要靠利益驅動或上級部門的命令、鼓勵和誘導來實現。這種合作模式不同于層級式合作,它主要是通過部門間的“核心任務”來確定各部門的職能分工。由于缺少中間部門的“干預”,平行式合作模式打破了部門間的界限,使得各機構富有靈活性和創造性;而且信息傳達迅速,各部門執行力強,有利于工作效率的提高。缺點是由于合作者之間不存在領導與被領導的關系,容易造成各部門各自為政,不利于上級命令的貫徹執行。

 ?。?)區域間合作,主要包括參加國際會議、簽訂合作協議、成立合作組織以及參與國際政策的交流與協商等方式。美國政府密切關注國際動態,積極參與國際組織的眾多活動和會議,以此推動本國政府數據的開放與共享。區域合作模式靈活多樣,有利于合作者之間相互學習和交流,同時也為其他國家參與合作提供了引導和示范。但該種模式也具有一定的主觀性,還需不斷完善其合作的制度性和規范性,同時還應擴大合作的規模性,以此推動全球政府數據開放共享與合作工作的一體化進程。

  總之,這3種合作方式各具特色,三者互為補充,缺一不可,共同構成了美國政府合作的良性模式,推動了美國政府數據的開放共享與合作。

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